FLEUVES INTERNATIONAUX

FLEUVES INTERNATIONAUX

Le droit fluvial a été un élément très élaboré du droit international tel qu’il était appliqué dans l’Europe du XIX^e siècle. Les grands fleuves européens, le Rhin, la Sambre, le Danube, envisagés comme moyens de communication, ont reçu des statuts juridiques fondés sur le principe de la liberté de navigation. Leur gestion était assurée par des commissions internationales, qui ont été les premières organisations internationales, préfigurant les grandes organisations techniques d’aujourd’hui.

L’apogée de la période libérale dans ce domaine a été marqué par la conférence de Barcelone de 1921, qui se proposait d’établir une sorte de charte du droit fluvial international. Les conventions de Barcelone, cependant, furent en retrait sur cette ambition et ne reçurent qu’un accueil médiocre.

Depuis lors, les problèmes relatifs aux fleuves internationaux n’ont plus été traités dans leur ensemble. Il n’y a plus de droit fluvial international, mais de nombreux fleuves européens et extra-européens ont un statut particulier, reposant sur des conventions conclues entre États riverains.

Sur le plan politique, les États du Tiers Monde comme les États socialistes entendaient gérer les fleuves qui bordent ou traversent leurs territoires en dehors de toute ingérence des puissances tenues pour «impérialistes». De là, l’effondrement de statuts internationaux, tels que celui qui avait été appliqué pendant près d’un siècle au Danube. De même les problèmes du Nil, du Niger ou du lac Tchad sont réglés entre riverains.

Sur le plan technique, les utilisations autres que la navigation, telles que l’irrigation des terres avoisinantes ou la production d’énergie hydroélectrique, tendent à prévaloir sur celle-ci. Un équilibre doit être trouvé entre les diverses utilisations. Les rapports entre les différents usagers des fleuves ont été harmonisés de façon variée, suivant l’époque ou le fleuve considéré, en fonction de l’évolution technique et politique. C’est là aussi un facteur de particularisme.

Le droit fluvial moderne, cependant, très différent du droit classique, offre des exemples de coopération qui permettent des réalisations grandioses, comme le barrage d’Assouan ou l’aménagement du fleuve Columbia.

Les fleuves internationaux, objets de droit

On appelle fleuves internationaux les cours d’eau qui séparent ou traversent le territoire de plusieurs États. C. Rousseau écrit à ce sujet : «La doctrine et la pratique désignent généralement sous le nom de fleuves internationaux les cours d’eau qui, dans leur cours naturellement navigable, séparent (fleuves contigus) ou traversent (fleuves successifs) des territoires dépendant de plusieurs États.» Paul Reuter, d’autre part, affirme que les fleuves ainsi définis «posent seuls obligatoirement des problèmes de droit international».

Ces définitions ont une valeur méthodologique. Elles font valoir que ces fleuves, instruments de la vie économique internationale, sont appelés à être soumis à des régimes juridiques traduisant la communauté d’intérêts des États, riverains ou non, tandis que les fleuves nationaux, entièrement compris dans le territoire d’un État, n’exigent pas au même titre que la souveraineté territoriale soit limitée en ce qui les concerne.

L’état du droit international fluvial oblige cependant à constater de nos jours l’inadéquation entre la notion qui les définit et un régime juridique uniforme, tel que tous ces fleuves, et seulement eux, seraient soumis à un même statut. Il apparaît tout au contraire que si le droit dont il s’agit est extrêmement développé, il repose actuellement, tant en ce qui concerne la navigation que les autres utilisations, sur des conventions particulières très nombreuses, tantôt bilatérales, tantôt multilatérales, concernant des fleuves et cours d’eau déterminés, tandis que le contenu du droit général en ce domaine est devenu extrêmement limité.

Comme d’autres branches du droit international, le droit fluvial est aujourd’hui caractérisé par la prédominance du droit conventionnel résultant de traités et d’accords spéciaux, sur le droit coutumier général, et, en conséquence, par la diversité des situations juridiques fondées sur ces traités et accords spéciaux. Il en est ainsi au terme d’une évolution historique qui a d’abord mis en honneur le principe de la liberté de navigation fluviale pour lui faire subir ensuite une érosion consécutive aux transformations politiques et économiques de la société internationale. Toutefois ce domaine du droit a été également affecté par les progrès techniques, qui ont donné à l’utilisation des fleuves à d’autres fins (irrigation ou production d’énergie hydro-électrique) une importance accrue, entraînant la diversification des problèmes fluviaux de caractère international. Laissant donc de côté les préoccupations relatives aux frontières, cette étude se limite aux questions juridiques en rapport avec le statut des fleuves et leurs diverses utilisations.

Évolution du droit fluvial

L’histoire du droit international fluvial comporte deux périodes. La première s’étend de la Révolution française à la conférence de Barcelone de 1921. Elle est placée sous le signe du principe de la liberté de navigation et de l’internationalisation des fleuves les plus importants. La seconde va de la conférence de Barcelone à nos jours. Elle est marquée par le déclin de ces principes, mais aussi par la mise en œuvre de nouvelles formes de coopération entre États.

Internationalisation des fleuves

Antérieurement à la Révolution, le droit fluvial européen était caractérisé par le monopole de chaque État riverain sur la portion du fleuve qu’il contrôlait. Aussi la navigation fluviale était-elle entravée par de nombreux octrois et, dans certains cas, par l’obligation de «rompre charge», c’est-à-dire de décharger les marchandises, dont le transport était assuré successivement par les navires des États riverains.

Par réaction contre ces usages, la Révolution française s’attache au principe de la liberté de navigation, qui, sous sa forme la plus achevée, doit être entendue comme le libre accès des navires des États, riverains ou non, à la navigation, sous réserve du paiement de droits uniformes correspondant au maintien et à l’amélioration des conditions de la navigation. Parmi les nombreux textes révolutionnaires, unilatéraux ou conventionnels, relatifs à la liberté de navigation, l’arrêté du conseil exécutif de la République française du 20 novembre 1792 est souvent cité, pour la facture de ses motifs: «Le cours des fleuves est la propriété commune, inaliénable, de toutes les contrées arrosées par leurs eaux. Une nation ne saurait sans injustice prétendre au droit d’occuper exclusivement le canal d’une rivière et d’empêcher que les riverains qui bordent les rives supérieures ne jouissent des mêmes avantages.»

La liberté de navigation est consacrée en principe par l’acte final du congrès de Vienne (art. 108 à 117) et a été mise en œuvre par de nombreuses conventions particulières concernant des fleuves européens: acte de Dresde, le 23 juin 1821, pour l’Elbe; conventions de Mayence, le 31 mars 1831, et de Mannheim le 17 octobre 1868, pour le Rhin ; traités de Londres, le 18 avril 1839, pour l’Escaut et la Meuse, de Paris le 30 mars 1856; de Berlin, le 13 juillet 1878, et encore de Londres, le 10 mars 1883, pour le Danube. Les puissances européennes, d’autre part, établissaient sous le signe de la liberté de navigation le statut de fleuves extra-européens: le Congo et le Niger (convention de Berlin, le 26 février 1885).

L’originalité du droit fluvial en Europe au XIX^e siècle résultait cependant principalement de «l’internationalisation» de certains fleuves entendue comme résultant de l’exercice de compétences plus ou moins étendues confiées à des commissions fluviales auxquelles participent les États riverains et certains non riverains.

Il est remarquable, à cet égard, que ces commissions ont été, dans l’histoire, les premières organisations internationales ouvrant la voie au développement de ces institutions, qui est l’un des traits dominants des relations internationales contemporaines. La Commission centrale du Rhin, prévue par l’acte final du congrès de Vienne et, à ce titre, «doyenne des organisations internationales», a commencé de fonctionner en 1831 sur la base de la convention de Mayence, et elle est encore en vigueur. Pour le Danube, deux commissions furent instituées. La première, établie en 1856, ayant autorité sur la partie inférieure du fleuve et dotée de pouvoirs étendus, a pu être considérée comme un véritable «État fluvial». La seconde, moins importante, fut créée en 1921 pour la partie supérieure du fleuve.

L’apogée du droit fluvial classique – c’est-à-dire libéral – fut atteint avec le traité de Versailles et la convention de Barcelone. Le traité de Versailles posait le principe du traitement égal de tous les pavillons riverains et non riverains et, dans le même temps, imposait à l’Allemagne un régime d’internationalisation de l’Oder, fleuve purement allemand, mais servant au commerce fluvial des États de l’Europe centrale. Aux termes de l’article 338 du traité était prévue une conférence internationale appelée à rédiger une charte de la navigation fluviale internationale. Elle se réunit à Barcelone en 1921 et produisit la convention du 20 avril 1921, relative au régime des voies d’eau d’intérêt international, avec un statut annexe et un protocole additionnel.

Ces textes, très ambitieux et peu réalistes, tendaient à faire prévaloir un système d’internationalisation automatique. C. Rousseau écrit à ce sujet: «Il [le régime de Barcelone] déclare en effet internationalisés tous les fleuves remplissant certaines conditions déterminées: le système d’internationalisation générale ou statutaire remplace la pratique antérieure (internationalisation spéciale ou exceptionnelle), d’après laquelle un fleuve ne pourrait être internationalisé que par une convention spéciale.» Il était en outre envisagé dans le protocole, pour les États qui y consentiraient, d’étendre, à charge de réciprocité, la liberté de navigation à tous les fleuves navigables, même nationaux.

La convention de Barcelone fut cependant un échec. Bien que théoriquement en vigueur entre vingt et un États et non abrogée, elle a été peu appliquée. Le récent Manual of Public International Law (Manuel de droit international ) publié sous la direction de Max Sorensen dit clairement que les dispositions de cette convention ont été dépourvues d’effet («little or no legal signifiance »). La conférence de Barcelone marque effectivement le début d’une nouvelle période du droit fluvial international dont l’orientation a été précisément contraire à celle qu’elle préfigurait.

Développement des conventions particulières

Paul Reuter écrit: «Les circonstances politiques et économiques qui ont suivi la conférence de Barcelone n’ont pas été favorables au développement du droit fluvial international.» À vrai dire, ce ne sont pas seulement les circonstances politiques qui ont entraîné un changement en ce domaine, mais aussi les données techniques nouvelles relatives aux utilisations des fleuves.

Sur le plan politique, dès avant la Seconde Guerre mondiale, la volonté de l’Allemagne de se soustraire au traité de Versailles l’engageait à dénoncer ses obligations dans le domaine fluvial; c’est ce qu’elle fit en 1936. Depuis la Seconde Guerre mondiale, les antagonismes entre États socialistes et ceux du monde libre, comme les oppositions d’intérêts entre puissances anciennement coloniales et Tiers Monde, ont été, à l’évidence, nuisibles aux principes libéraux et à l’internationalisme en matière fluviale. Ce qui était une nouveauté progressiste dans l’Europe du XIX^e siècle devient un moyen de domination, condamné comme tel, dans le monde du XX^e siècle. Dès 1948, lors de la conférence de Belgrade, les puissances de l’Est riveraines du Danube rejetèrent le système des anciennes commissions qui impliquaient la présence, sans réciprocité, des puissances occidentales dans cette région. Les États africains n’ont pas manqué, à leur tour, de rejeter les statuts fluviaux liés à la colonisation. Ainsi, l’accord sur le Niger du 26 septembre 1963, purement africain quant à ses signataires, abroge les dispositions de l’acte général de Berlin du 26 février 1885 et les conventions ultérieures.

Sur le plan technique, d’autre part, les nouvelles utilisations des fleuves, irrigation ou énergie hydro-électrique, posent des problèmes très divers, particuliers à chaque cas, peu propices aux constructions juridiques générales.

La révision des principes du droit fluvial antérieur n’a cependant pas pour résultat d’en diminuer l’importance quantitative. Tout au contraire, de très nombreux accords et conventions ont été mis en vigueur au cours des dernières années, tant en ce qui concerne la navigation que les autres utilisations des fleuves.

En Europe, 170 cours d’eau à côté de 15 lacs et de 24 canaux ou réseaux de canaux sont l’objet de dispositions conventionnelles, de telle façon que diverses réglementations internationales affectent aussi bien les grandes artères fluviales tels le Rhin, le Danube ou l’Escaut, que des petits cours d’eau comme la Bidassoa (convention franco-espagnole du 14 juillet 1959) ou l’Omosson (convention du 23 août 1963).

Hors d’Europe, les traités relatifs aux fleuves ne sont pas moins nombreux. Parmi ceux-ci, on citera, pour l’Afrique: l’accord du Nil, le 8 novembre 1959 (Égypte-Soudan); l’accord du Sénégal, en décembre 1964 (Guinée, Sénégal, Mauritanie et Mali); l’acte relatif au Niger signé à Niamey, le 26 septembre 1963 (Cameroun, Côte-d’Ivoire, Dahomey, Guinée, Haute-Volta, Mali, Niger, Nigeria et Tchad); l’accord concernant le lac Tchad, le 22 mai 1964. Pour l’Asie: l’accord sur l’Indus, le 19 septembre 1960; l’accord sur le Mékong, en 1954. En Amérique, des accords bilatéraux ont été conclus entre riverains pour le Colorado, le Río Grande, le Saint-Laurent...

Chacun de ces traités répond à des conditions de fait, à des préoccupations, à des situations politiques différentes, et laisse relativement peu de place à l’élaboration théorique de principes généraux, qu’il s’agisse de la navigation fluviale ou des autres utilisations des fleuves.

Régime juridique de la navigation fluviale

Le principe de la liberté

Eu égard à l’évolution du droit fluvial international, il n’est guère possible d’affirmer sans réserve que la navigation serait régie sur les fleuves internationaux par un principe général de liberté. En revanche, cette liberté résulte pour de nombreux fleuves internationaux de régimes conventionnels anciens ou nouveaux. Paul Reuter, après avoir souligné que ces fleuves continuent à faire partie du territoire des États qu’ils traversent ou séparent, indique que les particularités de leurs régimes se ramènent à des restrictions de cette souveraineté, c’est-à-dire à une «certaine liberté de navigation», et cet auteur insiste sur la variabilité du contenu de ce concept. Il apparaît d’autre part que C. Rousseau, en écrivant que «les fleuves internationaux doivent être soumis à un régime juridique particulier (régime d’internationalisation)», s’exprime davantage de lege ferenda que du point de vue de la lex lata.

H. Lauterpacht est plus restrictif encore: il indique que la convention de Barcelone fournit l’instrument par lequel le principe de la liberté peut devenir universel; P. Guggenheim, pour sa part, se prononce pour l’existence d’un tel principe limitée à la navigation fluviale maritime, c’est-à-dire entre les ports intérieurs et la mer.

J. Brownlie, en revanche, écrit nettement: «Il est généralement admis que le droit coutumier ne comporte pas un droit de libre navigation dans le domaine fluvial.»

Pour notre part, nous pensons que, s’il existe un principe de la liberté de navigation fluviale, celui-ci a un caractère si général et abstrait qu’il exige, en vue de son application, dans chaque cas, des conventions acceptées par les riverains, de telle façon que l’écart entre ceux qui affirment l’existence de la règle et ceux qui se prononcent en sens contraire est peu étendu.

Régimes conventionnels

La diversité des régimes conventionnels applicables aux fleuves à travers le monde rend très difficiles les classifications. Quant à l’étendue de la liberté de navigation, le professeur R. Bystricky, au cours du colloque de Lagonissi (avr. 1966), a distingué trois types de solutions: 1. liberté limitée aux États riverains (St. Lawrence Seaway); 2. liberté limitée aux États signataires d’une convention; 3. liberté octroyée à tous les États: le Rhin, le Danube (sur lequel cependant les navires de guerre des non-riverains sont exclus).

Quant à l’administration des voies fluviales, la Commission centrale du Rhin est le seul organisme international fluvial auquel participent des États non riverains. Sur la base de la convention de Mannheim, révisée en 1963, elle exerce des compétences étendues en matière réglementaire (élaboration de projets de règlements concernant la navigation et les problèmes sociaux qui s’y rattachent), en matière de travaux (initiative et approbation de certains travaux) et aussi en matière juridictionnelle. En ce qui concerne le Danube (dep. 1948) et les fleuves africains, les commissions instituées sont composées exclusivement des représentants des États riverains.

Utilisations nouvelles des fleuves

De longue date, les fleuves ont été utilisés à des fins autres que la navigation: flottage du bois, pêche, production d’énergie. Les progrès techniques permettant de vastes aménagements surtout pour l’irrigation et la production d’énergie hydro-électrique sur une vaste échelle ont eu cependant au cours des dernières années d’importantes conséquences sur le droit fluvial international. Ces problèmes nouveaux ont donné lieu à des travaux des sociétés savantes en vue d’élaborer des règles juridiques appropriées. L’Institut de droit international a adopté une résolution à ce sujet en 1961, selon les conclusions d’un important rapport de M. Audrassy. L’International Law Association est parvenue également à des conclusions dans ce domaine, en 1961, lors de sa session de Hambourg et, en août 1966, à Helsinki.

Les utilisations dont il s’agit donnent lieu à deux ordres de problèmes: ceux qui ont trait aux droits des États usagers, de telle façon que les utilisations (captation ou pollution des eaux) ont des répercussions sur les droits d’autres États; ceux, d’autre part, qui ont trait à la coopération entre États, lorsqu’un fleuve ou un bassin hydrographique exige une action concertée en vue de son aménagement.

Utilisation nationale

Les principes dégagés par la jurisprudence internationale, notamment dans l’affaire du lac Lanoux entre la France et l’Espagne (sentence du 16 novembre 1957), et par la doctrine, tels qu’ils ont pu être systématisés par M. Wolfrom, sont les suivants.

1. En vertu de sa souveraineté territoriale, un État a le droit de faire de la partie d’un système d’eaux internationales qui se trouve sous sa juridiction l’utilisation maximale compatible avec le droit correspondant de chaque État intéressé au même système. 2. Les États riverains d’un cours d’eau ou lac international ont un droit égal à en utiliser les eaux sur une base juste et raisonnable. Cette norme se traduit concrètement par des procédés compensatoires de travaux opérés sur un seul territoire, telles la restitution d’eaux équivalentes ou la fourniture d’énergie électrique. 3. Un État qui se propose d’effectuer des aménagements nouveaux (constructions, dérivations) doit, dans le cadre des relations de bon voisinage, communiquer son projet aux États intéressés. En cas d’objections, les difficultés doivent être résolues par le recours à des procédures pacifiques de règlement telles que celles qui sont prévues par l’article 33 de la Charte de l’O.N.U.

Coopération entre États

Lorsqu’un fleuve ou un bassin hydrographique est commun à plusieurs États, la coopération en vue de la préparation et de l’exécution de travaux et d’aménagements concertés est, du point de vue technique comme du point de vue financier (eu égard au coût très élevé de ces entreprises), préférable aux solutions unilatérales qui ne tiennent pas compte de l’unité physique et économique des fleuves, cours d’eau et bassins. Les accords cités ci-dessus concernant le Nil, l’Indus, le Mékong en témoignent; à plus forte raison les travaux immenses fondés sur le traité du 17 janvier 1961 entre les États-Unis et le Canada pour l’utilisation commune des eaux du Columbia. C’est aussi la notion de coopération qui préside aux accords déjà conclus entre l’Allemagne et la France sur la Sarre et la Moselle (20 déc. 1961), entre la France et la Suisse concernant le lac Léman (16 nov. 1962) et entre les riverains du Rhin (29 avr. 1963) en vue de la lutte contre la pollution des eaux fluviales.

Le droit fluvial international est en voie de reconstitution en fonction du renforcement des souverainetés, mais aussi des exigences techniques qui rendent la coopération non pas obligatoire, mais ressentie comme une nécessité.

Encyclopédie Universelle. 2012.